Doctoraatsverdediging

Faculteit Sociale Wetenschappen
On the street-level implementation of ambiguous activation policy. How caseworkers reconcile responsibility and autonomy and affect their clients' motivation
Doctorandus/a PhD student
  Naam: Liesbeth Van Parys
Promotie / Defence
  Wanneer: 27.10.2016, 10u00
  Taal van verdediging: Nederlands
  Waar: promotiezaal, Naamsestraat, 3000 Leuven
 
Promotor / Supervisor
  Prof. dr. Ludovicus Struyven (promotor)
 
Samenvatting van het onderzoek / Summary of Research

Implementatieonderzoek heeft de voorbije decennia met kracht aangetoond hoe de beslissingen en het coping-gedrag van frontlijnambtenaren de reële uitkomsten van beleid voor burgers bepalen. In dit doctoraatsonderzoek vernieuw ik deze onderzoekstraditie in twee opzichten door de aandacht te vestigen op de invloed van de interactiestijlen van arbeidsbemiddelaars op de motivatie en het gedrag van jonge laaggeschoolde werkzoekenden. Met de Europabrede verschuiving van een ‘passief’ naar een ‘activerend’ arbeidsmarktbeleid horen werkzoekenden in ruil voor een financiële tegemoetkoming deel te nemen aan een traject dat hun zoektocht naar werk ondersteunt. De verwachting is dat de voorwaardelijkheid van de uitkering een serieuze financiële prikkel (‘een rationele keuze’) vormt om deel te nemen. Niettemin zijn er zowel theoretische als empirische aanwijzingen (absenteïsme) dat financiële prikkels onvoldoende of zelfs nefast kunnen zijn als motivator. Bouwend op een geïntegreerd theoretisch kader over motivatie1 luidt de hypothese dat het ondersteunen van de autonomie-ervaring van werkzoekenden in activering een aanvullende en kwalitatievere motivatiebron voor deelname is. Autonomie impliceert immers dat je gedreven bent door wat je zelf leuk en zinvol vindt. Bij heteronoom handelen daarentegen is je drijfveer weinig tot niet geïnternaliseerd maar gericht op externe prikkels.

Echter, de ruimte voor autonomie in activering is begrensd omdat het activeringsbeleid een evenwicht nastreeft tussen rechten en plichten en tussen keuzevrijheid en de noden van de arbeidsmarkt. De vraag rijst hoe bemiddelaars omgaan met hun discretionaire ruimte om 1) in meer of mindere mate keuze te verlenen en mee te denken vanuit het perspectief van de werkzoekende (autonomie-ondersteuning); en 2)  al dan niet te dreigen met sancties of een schuldgevoel aan te praten (autonomie-frustratie). Daarnaast ging ik na of de ervaring van autonomie-ondersteuning/frustratie in het contact met een bemiddelaar het engagement van de jonge werkzoekenden in activering bevordert/belemmert en hoe financiële prikkels dit proces exact doorkruisen.

In een eerste luik van het onderzoek heb ik een survey-instrument ontwikkeld om de mate van autonomie-ondersteuning en -frustratie door bemiddelaars te meten. Een latente-klasse analyse toont aan dat minstens vier types interactiestijlen terug te vinden zijn onder de jongerenbemiddelaars van VDAB (# respondenten: 91; respons: 51%): gematigd (45%); streng maar rechtvaardig (20%); afzijdig (15%); en hardvochtig (5%). De resultaten van de exploratieve verklarende analyse tonen aan dat interactiestijlen niet louter variëren naar type cliënt, maar ook naar kenmerken van de werkcontext en de bemiddelaar. Een eerste implicatie van deze bevindingen is dat een autonomie-ondersteunende houding niet uitsluit dat bemiddelaars jongeren ook op hun verantwoordelijkheid wijzen. Ten tweede wijst de diversiteit in interactiestijlen in een toch vrij homogene setting op een spanning tussen de principes van gelijke behandeling en maatwerk. Ten derde bevestigt dit onderzoek het belang om niet enkel naar (de variatie in) de beslissingen en het ‘coping’-gedrag van frontlijnambtenaren te kijken in bureaucratie-, implementatie- en evaluatieonderzoek, maar ook naar hun interactiestijlen.

In een tweede luik ging ik na wat noodzakelijke en voldoende voorwaarden zijn voor jongeren om deel te nemen aan het activeringstraject. De gegevens verzameld via diepte-interviews met 47 jonge laaggeschoolde VDAB-cliënten werden daartoe geanalyseerd met kwalitatieve comparatieve analyse (QCA) en process-tracing. De ervaring dat de bemiddelaar keuze verleent, meekijkt vanuit je perspectief, beschikbaar is en een aanbod op maat biedt en niet dreigt of schuld aanpraat blijken cumulatieve voorwaarden opdat de jongeren opdagen en kwalitatief deelnemen. Jongeren die zo’n aanpak ervaarden, waren in de eerste plaats of uitsluitend autonoom gemotiveerd. Omgekeerd schroefden jongeren hun medewerking terug wanneer ze geen keuze, perspectief, beschikbaarheid en een aanbod op maat ervaarden; en/of ervaarden dat gedreigd werd met sancties of een schuldgevoel werd aangepraat. Hun motivatie was gecontroleerd of afwezig en niet (langer) autonoom. Zij die een uitkering te verliezen hebben, daagden nog op, maar bewezen lippendienst of verzetten zich verbaal. Terwijl zij die geen financieel belang hadden, uitweken of opstapten. Enkele jongeren die niet toe waren aan werk zoeken (zorgtaak; gezondheidsproblemen) waren louter gedreven door het financiële belang. Een autonomie-ondersteunende aanpak overhaalde hen niet tot meer medewerking, maar een frustrerende aanpak lijkt evenmin bevorderlijk. Opvallend, jongeren van buitenlandse herkomst ervaarden vaker een autonomie-frustrerende aanpak. Het is niet uitgesloten dat dit deels komt omdat ze vaker frustrerend benaderd worden. Conclusie, de financiële prikkel is noch een voldoende noch een noodzakelijke voorwaarde opdat jongeren zouden opdagen en kwalitatief deelnemen. Deze stok achter de deur wordt ook best niet verder versterkt met een dreiging of beschuldiging. Een autonomie-ondersteunende interactiestijl is wel een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde. Ook beschikbaarheid en een zinvol aanbod op maat moeten ervaren worden.

1 Het theoretisch kader integreert de actuele inzichten uit de sociaalpsychologische zelfdeterminatietheorie (Deci & Ryan), de realistische sociale theorie van Margaret Archer en de capability benadering van Amartya Sen en Martha Nussbaum. 

De uitgebreide wetenschappelijke samenvatting is beschikbaar op het FRIS-onderzoeksportaal: http://www.researchportal.be/index.html


Over the past decades implementation research has forcefully shown how the decisions and the coping behaviours of street-level bureaucrats affect the real outcomes of policies for citizens. In this doctoral research project I have renewed the research tradition in two respects by drawing attention to the influence of the interaction styles of counsellors on the motivation of their young low educated unemployed clients in the Flemish public employment service, VDAB. With the European-wide shift from a ‘passive’ to an ‘activating’ employment policy, job seekers are supposed to participate in a trajectory that supports their search for work in exchange for the benefit. The expectation of this ‘quid pro quo’ policy is that the conditionality of the benefit is a serious financial incentive (‘a rational choice’) for participation. Nevertheless, there are theoretical as well as empirical (absenteeism) indications that the financial incentives are insufficient if not detrimental for jobseekers’ motivation to participate. The theoretical framework of the study posits that clients’ experience of autonomy support from the side of the counsellor is an additional and more qualitative source of motivation. Indeed, autonomy implies that one is driven by what one considers as meaningful and enjoyable. Heteronomy in contrast implies that the drivers of one’s behaviour are hardly or not internalized but are external incentives.

Yet, the room for autonomy in activation is limited for activation policies seek a balance between rights and duties and between freedom of choice for the job seekers and the needs of the labour market. The question rises how counsellors deal with their discretion to 1) provide more or less room for choice and account for the clients’ perspectives (autonomy support/limitation); and 2) make more or less use of threats and guilt inducement (autonomy frustration). Furthermore I investigated whether the experience of autonomy support/limitation/frustration of young unemployed clients in the contacts with their counsellors promoted/prohibited their engagement and how the financial incentives interfere this process.

In a first part of the study I developed a survey instrument to measure the degree of autonomy support and frustration by counsellors in activation. A latent-class analysis shows that at least four types of counsellors can be distinguished among the youth counsellors of VDAB in 2013 (# respondents: 91; response: 51%): ‘run-of-the-mill’ (45%), ‘severe but just’ (20%), ‘aloof’ (15%) and ‘harsh’ (5%). A first implication of these findings is that an autonomy supportive style (a.o. looking from the perspective of the client) does not exclude that the counsellor emphasises the clients’ own responsibility. Second, the diversity in interaction styles in a rather homogenous setting indicates that the principle of equal treatment is at odds with the need for responsive policies. For instance, the finding that aloof counsellors report significant higher caseloads, consider the policy as less meaningful and would quicker impose a job offer, shows that interaction styles do not just variate along client profiles but also along work contexts and personal visions of counsellors. Third, the findings confirm the relevance of the interaction style variable next to decisions and coping behaviour in implementation research, street-level bureaucracy research and evaluation research.

In a second part of the study I investigated the necessary and sufficient conditions for young low educated unemployed clients’ participation in an activation trajectory. Therefore I conducted a qualitative comparative analysis (QCA) and process-tracing analysis based on the material of in-depth interviews with 47 VDAB clients end of 2013. The experience that the counsellor provides for choice, looks from your perspective, is available and makes tailored offers/demands and does not threaten with sanctions or induce guilt are cumulative conditions for the young clients to show up and participate. These young clients were in the first place or exclusively autonomously motivated thanks to the offer and/or the counsellors’ interaction style. In contrast, the young clients participated less when they did not experience choice, perspective, availability and tailored offer/demands; and/or when they experienced threats and/or guilt inducement. These clients were controlled motivated, a-motivated or no longer autonomously motivated. Those who could not afford to lose their benefit continued to show up but paid lip service or lashed out verbally. Whereas those who did not have a financial interest evaded or exited the service. Some young clients who were not ready to search for work (care task; medical problems) were driven by the financial interest only. An autonomy supportive interaction style did not persuade these clients to participate more actively, but a non-autonomy supportive style would not do the trick either. Interestingly, young clients from foreign origin more often experienced an autonomy frustrating interaction styles and it appears that this cannot just be explained by individual differences of their characteristics or behaviour (e.g. higher need for autonomy or provoking autonomy frustration) but also by the counsellors’ choices. To conclude, the financial incentive is neither sufficient nor necessary for young clients to show up and partake; and the incentive should not be amplified with threats or guilt inducement. An autonomy supportive interaction style instead is necessary but not sufficient. The experience of availability and tailored offers/demands are required too.

1 The theoretical framework mainly builds on the socio-psychological self-determination theory, the social realist theory of Margaret Archer and the capability approach of Amartya Sen and Martha Nussbaum.

The extensive scientific summary can be consulted on the FRIS research portal: http://www.researchportal.be/index.html

 
Volledige tekst van het doctoraat / full text
https://lirias.kuleuven.be/handle/123456789/549712

 
Examencommissie / Board of examiners
  Prof. dr. Ludovicus Struyven (promotor)
  Prof. dr. Bart Kerremans (voorzitter/chairman)
  Prof. dr. Marc Swyngedouw
  Dr. Peter L. Hupe , Erasmus Universiteit Rotterdam
  Prof. dr. Anja Van den Broeck
  Prof. dr. Valeria Pulignano